随着各地城镇化进程的加快和城市建设的迅猛发展，农村集体土地征用和城镇房屋拆迁矛盾也相应增多，这些矛盾所引发的法律问题，社会问题成为公众普遍关注的一个焦点和热点。
近两年来，国家为规范土地征用，房屋拆迁行为先后出台了有关的法律.法规和技术规范，最高人民法院也随之出台了相关的司法解释，为当事人提供了有力的法律保障。但是，不仅要建立相关的法律制度，更重要的是要靠在同一法律制度下的有关当事人熟练的运用这些法律，依法维护自己的合法权益，做一个合法的拆迁人，做一个合格的“钉子户”。
　　作为专业的律师服务机构，我们汇集了一批长期研究和从事土地征用，房屋拆迁方面的律师及权威人士，致力于社会服务。近一段时间来，我们不断接到当事人的咨询，求教土地征用.房屋拆迁等方面的问题。对此，我们除了要继续做好土地征用.房屋拆迁方面的策划.审批代理.诉讼及非诉讼代理.咨询.接待等方面的日常工作外，专门开通了网上专项咨询业务，免费解答一些疑难问题，并定期公布一些相关的案例等，促进当事人之间善意的沟通.理性的互动，为共建和谐社会作出我们应有的努力。
　　典型案例：
　　问：我是市区某地段一处单位房屋的承租户，近期内房屋出租人（房主）通知我说单位要拆除租赁房屋，要我无条件在五日内搬迁完毕，否则要强制拆迁。问，出租房屋的单位是否有权单方面解除租赁合同并实施强制拆迁，我能得到那些补偿安置？
　　答：首先，应当说明的是，拆迁房屋的公告权是由市.县人民政府的城市房屋拆迁管理部门发布，市区的机关.团体.学校.企事业单位.驻许单位等只要在城市规划区内国有土地上（城市市区）涉及到补偿安置的拆迁项目都应当申请办理房屋拆迁许可证并由拆迁管理部门依法发布拆迁公告，除此之外，任何单位都无权通知房屋拆迁的有关事项。关于强制拆迁的问题，国家法律.法规早已有明确规定，强制拆迁必须经行政裁决的程序，实施强制拆迁的主体必须是市.县人民政府责令强制差遣的有关部门或者是人民法院。对依法发布拆迁公告并实施拆迁的项目，在拆迁租赁房屋时，由出租人承租人根据租房协议的约定期限或约定事项，协商解除租赁合同，如果协议约定不明确或租赁期限不到的，协议当事人任何一方都不的擅自单方面解除租赁合同，应采取协商或通过法律诉讼途径解除合同，确实解除不了的，拆迁人.房屋产权人（出租人）.承租人三方应共同签订拆迁补偿安置协议，由拆迁人对房屋产权人实行产权调换，所调换的房屋由承租人继续承租使用，原租赁合同做相应的修改。同时，拆迁房屋时，应对房屋承租人依照有关规定自行添附的房屋装饰装修.空调移机.电话.有线电视移机.水.电表过户补助及拆迁合法的非住宅房屋造成停产停业等事项给予合理的补偿。

　　问：修公路而发生的征用土地行为，应遵守那些法律，其补偿标准是什么？
　　问：市内区级政府有征地补偿标准争议的裁决权吗？
　　问：修桥路的公用事业拆迁补偿标准与综合开发的拆迁补偿标准一样吗？
　　问：城镇房屋拆迁中是否应当对原土地使用者的土地所有权进行补偿？

　　最新理论研究探讨
　　
　　房屋拆迁行政案件的受理与审查

　　作者：卜景丽

随着我国经济建设步伐的不断加快，各地都在如火如荼地扩大城市规模，拉大城市框架，增加城市人口比例，城乡房屋拆迁轰轰烈烈，房地产商家借机圈地开发，大中小城市呈现出一片塔架林立，建筑行业显现出一片生机勃勃景象，与此同时，由于房屋拆迁而引发的各种矛盾日趋尖锐，拆迁人、被拆迁人及房屋拆迁行政管理部门之间的矛盾错综复杂，由房屋拆迁而引发暴力拆迁、违法拆迁、集体上访的案件常常见诸报端，一时成为新闻媒体的关注焦点，国务院为此专门下达通知，不允许再违法拆迁和暴力拆迁。近两年来，房屋拆迁行政诉讼案件也随之增加，人民法院审理房屋拆迁案件中，既要做到依法保护房屋被拆迁人，拆迁人的合法利益不受侵害，又要起到监督和支持行政机关依法行政和维护社会稳定，人民法院所裁判的案件力争达到法律效果，社会效果和政治效果的有机统一，遇到了前所未有的困难。笔者结合我院近两年来所审理的房屋拆迁行政案件，浅淡一下关于此类案件受理与审查的几点意见：
一、关于房屋拆迁行政案件的受理

房屋拆迁行政许可行政行为是一种复合行政行为，所谓复合行政行为，即一个具体行政行为包含着另一个或多个具体行政行为，且后一个具体行政行为是以前一个具体行政行为为前提，也就是行政行为程序前置。拆迁人申请办理房屋拆迁许可之前，必须具有所在地计划委员会建设项目立项批准行政行为；土地管理行政机关领取国有土地使用权批准行政行为（或办理土地使用权证）及城市建设行政管理机关颁发的城市建设用地规划许可行政行为，只有三个前置的行政行为具备，方可申请办理房屋拆迁许可证。作为房屋拆迁行政管理机关，在办理拆迁许可证时要认真审查申请人是否具备了三个前置行政程序，如果行政程序具备，并且符合《城市房屋拆迁管理条例》规定的其他办理房屋拆迁的条件，方可发放房屋拆迁许可证。这样就存在一个问题，房屋拆迁管理部门在办理拆迁许可证时是否全面审查前置行政行为的合法性问题，还是只是形式审查，如果仅是形式审查，只要申请人具备三个前置行政行为，就应当发放行政许可证，如果全面审查，房屋拆迁管理行政机关没有法律、法规授权，这就为房屋拆迁行政诉讼受理和审查增加了困难。

（一）行政诉讼案件管辖

房屋拆迁行政许可诉讼案件，有三种情况，一种是因不服房屋拆迁许可前置行政程序行政行为的诉讼，包含有对建设项目批准文件不服、对国有土地使用权不服和对建设用地规划许可证不服；另一种情况是对拆迁许可行为、房屋拆迁裁决行为、行政处罚行为及拆迁强制措施行为不服；第三种情况是起诉行政机关不作为，包含行政机关对申请人申请办理拆迁许可前置行政行为不作为和房屋拆迁管理机关对拆迁许可决定，裁决及强制措施不作为，另外还有因行政机关不履行拆迁监督、管理职责而提起的行政诉讼。对第一种情况和第三种情况应当有作出具体行政行为的被告所在地人民法院或行政不作为的被告所在地人民法院管辖为宜，而对第二种情况，由房屋所在地或者作出具体行政行为行政机关所在地人民法院管辖为宜，因为第二种情况牵扯到如果被诉具体行政行为被依法维持，行政机关有申请人民法院依法强制执行的结果，为便于实施强制措施，由房屋所在地人民法院管辖更妥。

（二）对复合行政行为应当分别受理。

由于房屋拆迁许可行政行为是一种复合的行政行为，如果拆迁许可相对人或利害关系人对拆迁许可具体行政行为提起行政诉讼，法院应当只受理对拆迁许可行为的起诉。如果相对人或利害关系人对拆迁许可行政行为的某一个前置行政程序同时提起诉讼的，应当另行起诉，因为作出具体行政行为的行政机关不同，且适用的行政程序和法律、法规、规章也不一样，所以无法合并受理。如果相对人或利害关系人仅对拆迁强制措施或拆迁补偿安置裁决不服的，人民法院也应当分别受理，而不宜合并受理，因为作为行政行为的行政机关依照法律法规授权的目的不同，而适用的行政程序有差异，行政诉讼审查应当分别进行。所以也应分别受理。最高人民法院《关于审理城市房屋拆迁行政案件若干问题的规定》征求意见稿第三十三条规定有两种意见，一种意见是合并受理，全面审查，在审查拆迁许可行政行为时，发现前置行政程序违法，应当将作出前置行政程序的行政机关列为共同被告，一并审查；另一种意见，仅对受理的行政行为进行合法性审查，涉及其他机关审批行政行为的，应告知当事人另行起诉，法院仅对形式要件作一般性审查，笔者同意第二种意见，因为第二种意见便于操作，容易作出正确的判断，且能及时作出裁判。

如果合并审理，追加被告，很难在法定的审限内及时作出结论。

二、关于房屋拆迁行政案件的审查

《中华人民共和国行政诉讼法》第四条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。第五十四条一款四项规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更”以上两条规定了人民法院审判行政案件从两方面进行审查，一是审查具体行政行为的合法性，二是审查具体行政行为的合理性，合法性审查主要是对作出具体行政行为的事实根据，法定行政程序，法律、法规、规章及规范性文件依据及处理结果的合法性进行审查。合理性审查主要是对具体行政行为处理结果是否显失公平进行审查，而作为房屋拆迁行政许可案件的合法性审查包含两方面的审查，一是房屋拆迁许可前置行政程序合法性审查，二是对房屋拆迁许可行为、拆迁补偿安置裁决行为、拆迁强制措施行为及行政处罚决定行为合法性审查。

（一）房屋拆迁许可前置行政程序的审查

房屋拆迁许可前置行政程序形成诉讼，一般是房屋拆迁许可相对人或利害关系人在对拆迁许可提起诉讼时，才发现行政前置程序的违法，从而又对前置行政程序提起行政诉讼，因为前置行政程序只能对申请人发放，而申请人一般是房屋拆迁人，拆迁人即使通过申请不能得到行政许可，也只能对行政机关提起行政不作为诉讼，此类行政诉讼案件很少，关于房屋拆迁形成诉讼的原因大多是房屋拆迁人进行拆迁公告时，房屋被拆迁人或利害关系人才发现由于房屋拆迁许可牵扯自己的利害关系，从而形成诉讼，进一步又形成了对拆迁许可前置程序合法性的审查，导致了新的行政诉讼。从我院近两年受理的前置行政程序诉讼案件中，对计划委员会作出的建设项目批准文件很少提起诉讼，而提起行政诉讼最多的是建设委员会作出的建设用地规划许可证和国有土地批准文件的等具体行政行为。对规划许可证提起诉讼的原因有两种情况：一是建设委员会在颁发建设用地规划许可证时没有严格按照《行政许可法》规定执行，属程序违法。二是颁发建设用地规划许可证时的规划改变了原来对城市整体规划的公示方案。因为改变后的方案侵犯了房屋被拆迁人的利益，所以被拆迁人提起诉讼，要求依法撤销规划许可行为。如我院受理的陈某诉

某市建设委员会及第三人某房地产开发公司撤销规划许可证一案，陈某居住的房屋位于该市区的都市村庄，

因某房地产公司在都市村庄附近建一商住小区，为保障所盖商住房的销售，需对原都市村庄狭窄的道路进行拓宽，经申请及时办理了建设项目批准文件，并领取了建设用地规化许可证和国有土地使用权批准文件，在公示对道路两旁的建筑物进行拆迁时，作为被拆迁房屋所有人之一的陈某及时找某房地产开发分公司质询，房地产开发公司向陈某出示了所有经行政机关依法审批的文件，并出示合法的房屋拆迁许可证，陈某自己居住了十几年的房屋，在不知情的情况下，一夜之间成了被拆迁房屋，决定讨个说法，经咨询律师后，律师提出市建委的建设用地规化许可行为严重违反法定程序，且该规划改变了原来对全市人民公示的城市整体规划示意图，可以依法向人民法院提起行政诉讼，要求予以撤销，为此陈某以市建委为被告，某房地产开发公司为第三人提起行政诉讼，请求人民法院撤销市建委为房地产开发公司颁发的建设用地规划许可证。在法庭审理中，被告辩称他们颁发的建设用地许可证是经建设技术委员会充分论证，并报请市委常委会通过的政府行为，且过去一直都是按照该程序进行的，另外向全市人民公示的城市整体规划示意图是手工绘制的，与省政府批准的规划图有偏差是正常的，经法庭审查后认为，市建委颁发的建设用地许可证是在《中华人民共和国行政许可法》生效后实施的具体行政行为，《行政许可法》第六条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或提起行政诉讼；”该法第四十七条规定，“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权力”。且经上级行政机关依法定程序批准的规划方案应当与公示方案一致，本案被告在给第三人颁发建设用地许可证时，沿用过去习惯做法，没有告知利害关系人陈某享有的陈述权、申辩权，没有告知享有听证的权利，且公示图改变依法审批的图纸，属程序违法，应依法予以撤销。

对国有土地管理行政机关土地使用权批准文件行政行为提起诉讼的情况有三种，一是在集体土地征用过程中程序合法性问题，二是关于集体土地和国有土地使用权补偿标准有争议的问题，此类情况比较突出，且矛盾尖锐。三是土地管理行政机关在办理国有土地使用权批准文件时程序违法，房屋被拆迁人在对拆迁许可证提起行政诉讼时，发现土地使用权批准文件违法而另行提起诉讼的，要求撤销土地使用权批准文件，以达到撤销房屋拆迁许可证的目的。

(二)房屋拆迁许可行政行为的审查

房屋拆迁许可行政诉讼案件是所有关于房屋拆迁行政诉讼案件中最多的一类案件，由于房屋被拆迁人最先接触到的是房屋拆迁人在取得的拆迁许可证后对被拆迁房屋进行公告，房屋拆迁人委托具有拆迁主体资格的动迁服务中心到现场张贴拆迁公告时，被拆迁房屋所有人关心最多的是被拆房屋的补偿价格是按何种标准进行补偿，部分被拆迁房屋所有人达不到满意的补偿结果时，开始咨询有法律知识的人员，其中一些人对房屋拆迁人取得的拆迁许可证的合法性开始找毛病，一些人根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，对拆迁补偿和安置达不成协议的，申请房屋拆迁管理部门行政裁决。如果是起诉房屋拆迁管理部门对拆迁人颁发拆迁许可证违法的，要求人民法院依法撤销拆迁许可证的，人民法院可以从六个方面对拆迁许可证的合法性进行审查。一是审查拆迁许可前置行政程序的批准文件是否齐全，只进行形式要件审查；二是审查拆迁范围与文件批准范围是否一致；三是房屋拆迁人的拆迁建设资金是否符合条件；四是拆迁安置方案与合法有效的规范性文件是否一致；五是被拆迁人的安置房源和安置房是否符合规定；六是拆迁范围内的房屋产权，产籍是否清晰，经法庭审查，如发现房管拆迁管理部门在为拆迁人颁发拆迁可证时，不符合上述几方面的条件。人民法院可以依法判决撤销所颁发的房屋拆迁许可证。

(三)对房屋拆迁管理部门行政裁决的审查

《城市房屋拆迁管理条件》第十六条规定，“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。……当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉……”。由此可以看出，房屋拆迁人与被拆迁人或房屋承租人在不能达成拆迁补偿协议时，可以申请房屋拆迁管理部门依法进行行政裁决。如对裁决不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。在拆迁纠纷案件中此类案件是最多的，被拆迁人往往以对房屋补偿价格偏低，周转房不符合要求，拆迁安置方案不满意，房产调换差价太高为由不与拆迁人签订拆迁安置补偿协议。拆迁人在无奈情况下，申请房屋拆迁管理部门行政裁决，行政裁决作出后，被拆迁人或房屋承租人对行政裁决不服而诉至人民法院，要求司法救济，人民法院在审查这类行政案件时，一般应从五个方面进行审查：一是审查申请人，行政裁决及第三人的主体资格是否合法；二是审查作出裁决前是否组成各方当事人进行了调解，只有调解不成方可作出裁决，对当事人拒绝参加调解的，应当制作有调解笔录，房屋拆迁管理部门迳行作出裁决的，应认定程序违法，建设部颁发的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条一款(三)项有明确规定；三是审查拆迁人是否领取拆迁许可证，是否在拆迁期限内、拆迁范围内进行拆迁，是否具备了拆迁条件；四是审查作出裁决时是否委托了有符合资质的房产评估机构对被拆迁房屋价值予以评估，评估项目与价格是否符合当地人民政府依据《城市房屋拆迁条例》二十四条规定制定的补偿标准；五是审查房屋拆迁管理机关作出的行政裁决书书面形式是否齐备，是否对需要裁决的补偿方式，补偿金额，安置房面积和安置地点，搬迁期限，搬迁过渡方式和过渡期限一一载明，是否告知了当事人行政复议、行政诉讼的权利及期限。如我院受理蔡某诉某市房屋拆迁管理办公室，第三人某房产开公司撤销行政裁决一案，作为原告的蔡某在某房地产开发公司拆迁范围内盖有房产两处，建筑面积近500平方米，并办有合法的房屋产权证，房地产公司在依法取得房屋拆迁许可证后，即开始实施拆迁，蔡某与房地产商因补偿安置方案意见相左无法达成补偿安置协议，后某房地产开发公司申请房屋拆迁管理部门行政裁决，由于双方矛盾激化，房屋拆迁管理部门经书面材料审核后作出行政裁决，蔡某收到行政裁决后不服，提起行政诉讼，人民法院经审查认为，房屋拆迁管理部门在作出行政裁决前，没有组织双方当事人进行调解，没有听取双方当事人的申辩意见，参照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》及《行政诉讼法》的相关规定认定房屋拆迁管理机关行政裁决程序违法，依法对作出的行政裁决予以撤销。并判决其重新作出行政裁决。

(四)房屋拆迁行政强制措施的审查

《城市房屋拆迁管理条例》第十五条规定：“拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉，诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行”；第十七条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁，实施强制拆迁前拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全”。由此可见我国目前立法中关于强制拆迁有三种情形，第一，拆迁人与被拆迁人或者承租人达不成补偿安置协议的，拆迁人可以申请仲裁，也可以向人民法院起诉，然后，由人民法院先予执行，依据生效的仲裁裁决和生效民事裁定强制拆除。第二，房屋拆迁管理部门依据生效的行政裁决向人民法院申请非诉强制执行，第三种情形是依据行政裁决，由房屋所在地的市、县人民政府责任有关部门强制拆迁，前两种情形属司法强制执行程序，第三种情形属行政强制措施程序。人民法院主要审查行政强制措施的合法性，这类案件目前很少，笔者浅谈一下个人意见。首先是申请人主体资格的审查，申请人应当是房屋拆迁管理部门作出行政裁决的当事人，一般是房屋拆迁人，其次是审查行政强制拆迁行为是否具备了完备的形式案件，即是否有行政裁决书，只有在行政机关作出强制拆迁的行政裁决后，强制拆迁的目的才由拆迁人的私人意志转变为国家意志，从而获得形式上的正当性。三是审查行政强制拆迁行为的施使人，应当是房屋所在地的市、县人民政府作出的，其他行政机关无权发布此命令，它是一种政府行为。四是审查行政强制拆迁是否进行了现场公正和证据保全，人民政府在实行行政强制迁时应当由公正部门对房屋及其房屋内物品进行公正和证据保全，如果没有按规定进行公正和证据保全，由拆迁人承担不利的法律后果，这样才能充分保护被拆迁人的利益，防止粗暴拆迁，先拆后补的不负责任做法。

关于房屋拆迁管理机关作出行政处罚决定的合法性审查依照行政处罚法规定进行审理，这里不再详述。

综上所述，房屋拆迁行政案件是一类复合性的行政诉讼，涵盖多种具体行政行为，涉及许多法律、法规、规章和规范性文件，法律关系繁杂，又是社会的热点，容易引发群体矛盾。所以，作为行政诉讼的审判人员更应时刻保持清醒头脑，严格执法、文明执法，力争达到法律效果，社会效果和政治效果的有机统一，止争定纷，确保一方社会秩序的平安和城市建设规范有序的进行。

（作者单位：河南省许昌市魏都区人民法院）

　　论土地征用制度的立法缺陷和建议
　　作者：李水建

内容提要：土地征用制度是世界各国为发展社会公共事业而设置的一种法律制度。我国的土地征用制度形成于计划经济时代，从建国沿用至今。尽管其间在征地补偿标准方面作了一些调整，但是没有从根本上触动土地征用制度本身，这与我国市场经济体制的改革进程已经很不适应。要适应高速发展的现代化经济进程，土地征用制度的改革已经是势在必行。本文从我国征地制度的特点谈起，透析目前集体土地征用制度的缺陷，进而提出改革的紧迫性。并结合其他国家的土地征用制度，针对我国目前土地征用制度存在的法律问题提出相应的立法建议。

关键词：土地征用 公共利益 安置补偿 改革
正文：
　 功立业　功立业 我国实行的是土地社会主义公有制，土地所有权的主体为国家和集体，其他单位和个人对土地依法享有土地使用权。在我国，所有单位（本集体除外）或个人因公共目的建设使用农地必须首先通过政府征地，将集体土地变为国有土地之后，才能获得土地的使用权。这是我国实行计划经济的背景下产生的，并且符合当时经济发展和国家产业政策的土地使用制度，它在特定的时期发挥了积极作用。然而在计划经济向市场经济转变的过程中，尽管国家对有关土地征用补偿及分配的法律进行了相应的改进，但仍存在问题。特别是在市场经济体制逐步完善，城市化进程日益加快的今天，人们的财产权意识增强，土地征用的阻力越来越大。现行土地征用制度缺陷日益凸现。因此，重构我国的土地征用制度，使之在符合公共利益需要的前提下，能够切实保障农民的合法权益，满足我国城市化发展需要，这一问题已经成为我国当前经济建设和社会稳定中的“焦点”问题，也同样是广大人民群众关注的“热点”问题。本文中，笔者拟对此作一粗浅探讨，以作引玉之砖。
一，我国土地征用的概念和现行土地征用制度的法律特征
（一）我国土地征用的概念
我国土地实行社会主义公有制，包括全民所有制和农民集体所有制两种形式。作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应存在国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。
（二）现行土地征用制度的法律特征
土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了发展社会公共事业，都设置了土地征用法律制度，我国《宪法》第10条规定，国家为了公共利益地需要，可以依照法律规定对土地实行征用，这是我国实行土地征用的宪法依据。土地征用具有下列特征：
1、国家建设征用土地的主体必须是国家。只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利，尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关，企事业单位，社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定地程序向土地机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权，另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。2、国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性。国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体－－国家，土地被征用的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。3、国家建设征用土地是国家公共利益的需要。国家建设征用土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第5条所指的公共利益的需要。这里所讲的国家建设需要或是公共利益需要，均是从广义上理解的。大体可以从两个层次上加以理解：其一，是直接的国家建设需要或公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设，公用事业，市政建设，交通运输，水利事业，国家机关建设用地等等，皆是以公共利益为直接目的地事业，其二，是广义地国家建设需要或者广义的公共利益需要。就是说，凡是有利于社会主义现代化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立国家主管机关批准的集体企业，三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益之需要。这些情况都可作为国家建设征用土地的原因。4、国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件。国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行。土地被征用地集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购不同。它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用，但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。应当指出的是，尽管土地为国家征用，但是土地补偿费以及其他费用并不是由国家直接支付，而是由用地单位支付，这是因为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。5、国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地。国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济组织集体所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是，国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足，用集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征用，用国有土地来满足国家建设用地之需要的法定办法是出让，划拨等方式而非征用方式，因为国有土地本来就是国家的，不需要再通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利。
二，我国现行土地征用制度的突出问题及立法缺陷分析
（一）我国现行土地征用制度的突出问题
1。土地资源配置效率低下，征而不用的情况存在严重，严重浪费宝贵稀缺的土地资源。
目前，在我国各地的土地征用过程中，由于现行土地征用制度和相关土地制度的滞后和不足，广泛存在着征而不用，不征少用的现象。据有关资料显示：到1996年底，全国已有各类开发区4211个，其中省级以下的有3082个，有73.2万公顷属于滥设的开发区，这些开发区的土地绝大多数来自于农地的征用。在一些不具备投资条件或投资环境比较差的地区，出于政绩工程等原因兴建的开发区，在建成后长期处于闲置状态，有的甚至由于后续资金匮乏，建设尚未完成就已经停工，导致大量耕地抛荒浪费。根据国家土地管理局1997年的统计，全国被征用后闲置的土地高达11.65万公顷，其中耕地6.28万公顷，占闲置土地总面积的54％，且有3.45万公顷闲置耕地已经无法耕种。这些土地被大规模圈占并开发后，就很难再恢复原有的土地肥力，对于耕地资源极度匮乏的中国而言，这种行为无疑是“杀鸡取卵”、“竭泽而渔”！
2。补偿费用过低，农民权益缺乏保障。
一方面，征地补偿费过低。我国当前土地征用制度中征地补偿构成、补偿标准基本上延用了计划经济时代的做法，严重与市场脱节。区区几万元就买断农民祖祖辈辈赖以生存的土地。另一方面被征用土地的农民安置补偿费用往往得不到及时解决。按照法律的规定，土地的征用要给农民补偿费和安置补助费，但是许多农民的安置补助费发放不到位，补偿标准不透明，土地补偿方案不落实，农民无生存着落。这样导致的直接结果就是给大量的农民造成了生存的危机。由于征地补偿不公平导致大量失地农民转化成城市贫民，而这些失地农民由于自身文化程度较低，在城镇生存能力较差，只能从事一些低地位，低技术劳动，低工资，高强度或者脏乱的职业，生活水平大大降低。
3。土地征用权被滥用，导致政府公信力受损。
土地征用是行政主体出于公共利益的需要，依据法律规定以强制方式取得行政相对人的财产所有权、使用权并给予合理补偿的一种具体行政行为。但在实践中，行政主体滥用土地征用权现象严重。首先，表现为个别行政主体的“无权征用”土地行为，作为土地征用的行政主体，法律规定只有市、县级以上人民政府及市、县以上土地管理部门依据法律的相关规定在法律规定的范围内有权进行农村土地的征用。但是许多地方、政府的其他部门、乡镇政府、建设单位、甚至是领导个人，虽然无法律的依据，更没有土地征用权，但他们凭借种种理由和手中权力，违法征用农民的土地，损害农民的利益。其次，滥用土地征用权还表现为行政主体“滥征滥用”。不少地方为搞“形象工程”，不从实际出发，滥占滥用耕地，盲目搞项目开发，他们往往采取未批先占、少批多占，或采取先占用后办手续，以耕地充荒地等非法手段，规避法律，违法占用土地。
（二）浅谈造成上述情况的立法缺陷
1。制度设计上的缺陷，对于“公共利益”的法律界定不够严谨。
《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征用。”这虽然规定了集体土地征用的公共利益目的，但是，对于公共利益的内涵和外延，《土地管理法》及其他相关的法律法规都没有作进一步的界定，这就使国家征地行为的启动缺乏必要的限制和监督。而第43条又规定：“任何单位或个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”也就是说，《土地管理法》允许集体土地被征用后可以用于非公益目的，这是在为集体土地征用的非公共利益性提供了保障。这种明显自相矛盾的说法实际上将“公共利益”从公共设施、公益事业等狭义的概念扩大到所有经济建设。到底何谓“公共利益”呢？包括宪法在内的所有关于土地征用的相关法规，无一例外地对此语焉不详，仅作了概括性的规定。这实际上为征用权的膨胀和滥用提供了可乘之机。通过上述大量的事实证明，我国法律对“公共利益”的外延界定的不明以及法律本身的矛盾，则直接导致了土地征用权的极度滥用。
2。农村集体土地产权法律主体缺位。
土地产权明晰是土地权利得以流转的前提，因此理清土地产权关系是土地征用实施的关键。我国集体土地产权制度沿袭了人民公社时期的产权模式。承包制建立后，农民生产活动具有较强的独立性和自由性，致使以集体经济组织为核算单位的基础不复存在，从而导致集体土地所有权主体代表的缺位。
3。关于征地补偿问题规定不够科学。
征地补偿标准偏低， 补偿费分配不合理是我国现行土地征用补偿制度上的突出问题。（1）现行《土地管理法》虽然明确规定了关于土地征用补偿的标准，并在原《土地管理法》规定的基础上有所提高，但并没有真正解决由于安置补偿费不合理而侵犯农民利益的根本问题。这种以农作物产量及国家规定的价格标准计算的土地补偿费，必然受自然条件、市场因素的变化以及因种植农作物种类的不同而不同，因此不能正确反映土地的真实价值。再说，这种补偿只是对集体和农民的一种不完全补偿，未包括因征用土地导致集体和农民的间接损失，结果必然是偏低的。其后果是，一些地方政府在征地补偿及土地出让中寻找差额，滥征滥用土地，造成土地资源的极大浪费、耕地资源急剧减少；由于征地补偿费太低，政府获取土地所有权的成本极低，使土地出让金存在很大的弹性，只要高于征地成本，便有利可图，从而造成土地资产的严重流失。低标准的土地征用补偿费用，是农地擅自非法进入非农建设用地的经济诱因，这一现象在城镇郊区尤为突出。如昆明市清理土地自发交易案件中，约５０％是农地非法入市，尤其是近郊的官渡、西山两区和进城郊县，比例高达８０％。征地补偿过低，导致了土地隐形市场出现，造成了土地市场交易的混乱，也加剧了农地非农化的进程。此外征地费过低，往往造成新增城镇建设用地费用与城镇旧城改造费用的悬殊，使得城镇存量土地难以盘活。（2）农村土地属农民集体所有，其所有权代表人为农民集体经济组织，农民享有本集体经济组织的土地承包经营权。在此基础上，土地使用权从土地承包权中分离出来，并可在农民之间进行转让、转包、出租等，这样导致农村土地产权主体的多元化。按理征地补偿费应当在集体土地所有者、承包者及使用者之间进行合理分配，但在许多地方，只要存在土地利益收入，各乡级政府、村委会、乡（村）经济组织都争当土地所有权主体。此外，代表农民集体经营、管理土地集体经济组织在机构设置上还很不健全，其权利通常遭到行政部门的干扰，土地征用中补偿给土地所有者的费用呈现了“乡扣”、“村留”、“乡（村）经济组织提”的局面，使土地所有权难以在经济上体现。而农民作为农村土地产权中的特殊主体，难以分享应得的土地收益。从产权理论的观点出发，产权若不能在经济上加以体现，则这项产权即为虚置。农民不能在征地中得到应有的补偿，生产和生活受到影响，必然会采取各种方式阻碍国家征地，也为社会带来不稳定。
4。征地过程的透明度不够，公众参与程度不高。
（1）征地过程缺乏公开性。许多地方政府在征地中并没有严格执行“两公告一登记”（指征地方案公告、补偿安置方案公告和补偿登记）制度，农民对哪一块土地需要征用、征用的目的和范围、补偿标准等信息缺乏了解。（2）征地过程缺乏群众参与。一些地方政府与被征地方协商补偿安置标准时，往往只同集体经济组织的少部分领导人接触，没有倾听广大农民的意见。作为农民个人，其赖以生存的就是承包经营的土地，土地征用恰好使其基本的经营基础丧失。征地过程中的各项补偿最终要落实到农民，但农民无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来，征地过程中又缺乏畅通的申诉渠道，其财产权利的保障就更成为问题，征用过程的全程管理和有效的监督反馈机制也就无法真正建立起来。这种把广大农民排斥在征地过程之外的作法，不符合集体土地所有制原则，也是各种征地纠纷产生的重要原因。?
5。对单位用地缺乏监督措施，土地征用的行政救济制度不完善。
（1）在我国，被征用土地交给用地单位后，征地程序即告结束。对用地单位使用土地的情况无有效的监督措施，便会出现土地征而不用、多征少用等现象。有些单位甚至通过转让多余的土地改变土地经营方式获取土地的增值收益，这也是引起农村对征地大为不满的原因之一。 （2）行政救济是土地征用过程中，保护集体经济组织及其成员的合法利益、促使行政机关依法征地的重要措施，是土地征用的重要环节。土地征用权的行使涉及农民的利益，而农民在土地征用中往往处于弱势地位，因此有必要建立土地征用行政救济制度，使土地征用行政管理的相对方，认为行政机关违法征地或行政征地不当时，可以请求有权的国家机关，依法对违法征地或征地不当行为进行纠正并追求其行政责任，以保护土地行政管理相对方的合法权益。而在我国，土地征用中农民的参与程度很低，对土地征用的监督也很不得力，当土地征用侵害他们的合法权益时，没有一套完整的救济程序来保护其合法利益。 6。缺乏一部完整的“土地征用法”。
我国直到现在仍然没有一部具体而完整的“土地征用法”来规范土地征用各权利主体的权利和义务，其法律法规仅以《土地管理法》内所规定的为主，其他散见于各部门规章或各行政法规之中，且对征地的目的、程序、补偿以及征地纠纷的解决等等问题缺乏具体的规范，征地中引发的责任无人承担，农民往往成为受害者。 三，比较借鉴世界各国之土地征用制度
（一）各国土地征用制度之相同点
1。土地征用权是政府的特有权力，征地的主体只能是国家　　世界上大多数国家（地区）都以法律形式规定土地征用权是政府的特有权力，土地征用的主体只能是国家。虽然有的国家（地区）根据具体情况有时可将土地征用权授予某些公用事业团体或公司，如日本土地征用除可由国家实施外，也可由地方的公共团体、各种法律确定的事业主体实施。但是，既然土地征用是转移土地所有权的一种强制性的行政处理，其效力涉及到被征用土地的所有一切权利关系，故土地征用权是国家行使土地最高所有权的结果，对被征地土地所有者来说，是一种义务，而创办事业人因为兴办公共事业，根据法律规定需征用土地，只能求助国家行使土地征用权，经国家核准后，才能征用土地，由国家执行土地征用，方可避免滥用征地权与不必要的侵害。因此，土地征用权只能由国家行使，不宜授予需用土地者或他人。2。必须是因“公共目的”实施土地征用　　各国（地区）土地制度都规定，国家只有为“公共目的”才能行使土地征用权。由于土地征用权的核心在于不需要土地所有人的同意而强制取得其土地，因而，土地征用权法律规则同土地所有权受法律保护规则的冲突，便引起土地征用权是否合宪及是否滥用的长期的理论争论。土地征用权的“公共目的”，不仅在这场争论中使土地征用权合宪性得以成立，而且它也成为评判一项具体土地征用权是否合法行使的惟一标准，以及防止土地征用权滥用的重要措施。　　值得注意的是，随着时间的推移和经济的发展，土地征用目的的范围在不断变化。例如，随着美国工业化的加快，其土地征用“公共目的”的内容从以前的用于公共使用土地的征用扩大到用于公共利益土地的征用。并随着政府干预经济的加强，土地征用逐渐成为政府指导社会土地资源利用的重要手段。3。土地征用必须给予一定补偿　　虽然土地征用带有一定强制性，但它给原土地权利人造成了事实上的损失，为公平起见，世界各国（地区）都规定土地征用后必须给原土地权利人一定的经济补偿。它与民法上基于侵权行为的赔偿性质不同，不是由于违法行为所引起而是基于合法的公法上的原因所致，且民法上损害赔偿是损害在先，赔偿在后。因此土地征用补偿可解释为“需用土地人就征用取得土地后对权利人的损失的补偿，是对国家所履行的公法上的经济负担。”（二）各国（地区）土地征用制度的不同点1。对“公共目的”解释的差异　　对于“公共目的”，各国（地区）解释不尽相同。日本解释为“解决公共事业建设”，如根据城市规划确定的道路、公园建设，根据河川法进行的堤防等建设，根据港湾法进行的港湾建设等。韩国解释为“公益事业需要”，所谓“公益事业”是指：１、有关国防、军事建设事业；２、铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、煤气、广播、气象观测、航空等建设事业；３、国家或地方公共团体设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业；４、国家或地方公共团体指派的建设者，由他们所进行的住宅建设事业或住宅用地开发事业；５、其他根据法律可以征用或使用土地的事业。由此可见，对“公共目的”的解释有很大的弹性，在一些国家（地区），“政府的意图都被看成是公共目的，并可为此而征用土地。”可以说，如何准确界定“公共目的”的范围是各国（地区）土地征用制度建设中的主要难题之一。2。土地征用补偿的差异　　首先，关于土地征用补偿项目，各国（地区）规定不大相同，以地价补偿和地上物（土地改良物）补偿为主，各国（地区）基本统一，只是具体包括的范围大同小异。此外，各国（地区）还规定了其他补偿，这一项各国（地区）差别较大，例如日本此项包括“少数残存者补偿”、“离职者赔偿”、“事业损失赔偿”等三项。　　其次，关于土地征用补偿标准，从各国（地区）情况来看，大致可分为三类：（1）、按市场价格补偿，即以被征用土地征用时在公开市场上能得到的出售价格为补偿标准，例如英国、美国、我国香港地区等；（2）、按裁定价格补偿，指按法定征用裁判所或土地估价机构裁定或估定的价格补偿，如法国以征用土地周围土地的交易价格或所有者纳税时的申报价格为参考，由征用裁判所裁定补偿标准；（3）、按法定价格补偿，指按法律规定的基准地价或法律条文直接规定的标准补偿，前者例如韩国，在执行公示地价的地域，土地补偿额以公示的基准地价为准（有时要根据实际情况予以修正）；后者如瑞典有关法律规定：对土地征用补偿价格的计算，是以１０年前该土地的价格为准。　　再次，关于土地征用补偿的计价时期，各国（地区）也略有不同，例如英国以征用者实际占有该土地的当日市价计算。（三）对我国的借鉴1。明确界定“公共目的”内容和范围　　在市场经济条件下，为了既不破坏土地市场的竞争规则，又保证有足够的公共用地来源，各国（地区）政府都将“非公共目的”用地和“公共目的”用地区别对待：对前者的流动不过多地干预，对后者，政府则充分运用特权，保证在需要时能获得土地。但是，这样做必须有一定的前提条件，即在法律法规上明确界定“公共目的”的内容和范围，否则就无法将两类用地区分开来，从而采取不同政策。根据各国（地区）的经验，结合我国实情，笔者认为，“公共目的”的内容和范围可明确为：（1）政府机关和社会团体用地；（2）交通用地；（3）水利及能源设施用地；（4）城市基础设施用地；（5）教育（学校、基础性科研单位用地）；（6）国防军事用地；（7）其他公益事业用地。
2。严格控制征地权　　各国（地区）都规定征地权是政府特有的行政权力，政府行使征地权的具体表现通常是控制征地审批权，我国也是如此。新修订的《土地管理法》规定了征地审批的权限，征用土地视其是否基本农田或面积分别由国务院、省、自治区、直辖市人民政府审批。但是，笔者认为，问题的关键不在于审批权在哪一级政府，而在于是否能严格控制征地审批权。借鉴国外的经验，可行的做法是建立征地审批责任制，从政府首脑到职能部门负责人再到具体经办人员，责任层层落实；如违反政策，则予从重处理。3。合理补偿　　其一是制定合理的补偿标准。从各国（地区）情况来看，征地补偿标准与土地制度、经济发达程度有密切关系。我国处于社会主义初级阶段，实行土地公有制。我国实行的是按法定价格补偿，由法律条文直接规定补偿标准，这是符合现阶段基本国情的。其二是确定合理的补偿项目。《土地管理法》明确规定了补偿项目，但笔者认为，我国幅员辽阔，地区差异大，全国统一的补偿项目无法体现地区差别，主要表现在现有补偿项目已经不能满足经济发达地区的需要。因此，建议国家只规定基本的补偿项目，允许各地根据实际情况增加必要的项目，但必须报国家审批。
4。加强法制建设　　一是要加强土地征用立法。世界许多国家（地区）都有专门的土地征用法律法规，这对于规范土地征用行为、保护土地资源及合理利用土地都有着重要意义。建议尽快制定《土地征用法》，明确土地征用的性质、主体和客体，明确“公共目的”的内容和范围，确定合理的土地征用补偿标准，制定关于土地征用补偿费科学管理和使用的原则及办法，明确土地征用涉及各方的权利、义务和责任等等。二是要加强土地征用执法。要组建强有力的执法队伍，严格依法规范土地征用行为，要加大执法监察力度，采取强有力的措施，严肃查处各类违法用地现象，促进我国的土地征用走上法制化轨道。
四，关于进一步具体完善我国土地征用制度的法律构想.
(一)进一步明确土地征用的原则，坚持社会主义土地的公有制
法律应当明确土地征用的原则，包括这样几项：第一是维护社会主义土地公有制原则。我国实行社会主义土地公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。虽然，在香港、澳门存在着土地私有制，这是由特殊的历史条件造成的，但是，我国除了香港、澳门以及台湾地区外实行社会主义土地公有制。土地征用制度必须维护社会主义土地公有制原则。第二是维护经济可持续发展原则。土地是不可再生的资源，土地总量是有限的。征用土地一方面要为我国经济的快速发展和城市建设提供用地保障；另一方面要坚持土地基本国策，节约用地、合理用地、依法用地，正确处理“吃饭”与建设的关系，保证土地资源的可持续利用，保证经济的可持续发展。第三是执行土地用途管制原则。土地利用总体规划的法定地位不可动摇。城市总体规划、村庄和集镇规划必须与土地利用总体规划相衔接，其中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。征用土地必须符合土地利用总体规划和土地用途管制的要求。第四是土地征用审批管理原则。土地征用必须依据法定权限、履行法定程序、报经有批准权的人民政府批准。未经批准，不得用地。征用土地必须依法给予补偿，不得剥夺农民的合法利益。第五是正确处理国家、集体和农民之间利益的原则。按照正确处理“三者利益”的原则，合理分配集体土地收益，把绝大部分土地增值收益留给农村集体经济组织，切实维护集体土地所有者、使用者的合法权利，特别是要保护原土地承包者的利益。六是依法查处违法用地原则。各级人民政府土地管理部门应加强对土地利用状况的监督检查，依法查处各种违法用地行为，维护土地管理秩序。
(二)明确公共利益用地的法律定义，严格限制土地征用的范围
法律应该明确土地征用的范围仅限于公共利益，并对公共利益用地作出定义。可定义为：公共利益用地是指城市基础设施、公益事业建设，国家重点扶持的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设用地。严格界定征地范围，区分“公益性用地”和“经营性用地”，采取不同方式取得土地。
(三)明确国有土地所有权的代表，改革征地运行机制
土地法律规定，“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”。这是单一代表制的体现。根据我国现行的政权体制，中央人民政府即国务院是国有土地所有权的惟一代表，但是，权利的行使并不等同于权利的归属，权利归属的单一性并不妨碍权利行使方式的多样性。委托行使所有权是各国财产法普遍承认的一种方式。所以，地方政府经中央政府授权，可以代表国家行使所有权，可以采用“单一代表、分级行使”的制度。因此，法律不仅规定国家土地所有权由国务院代表国家行使；而且，法律应该规定国务院可以通过制定行政法规或者发布行政命令授权地方人民政府或其职能部门行使国家土地所有权。被授权的县级以上地方人民政府及其职能部门以本机关的名义行使国家土地所有权，须依法经有批准权的人民政府批准。国家是土地征用的主体，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。国务院可以委托国有征地公司负责征地的具体工作。国土资源部和地方各级人民政府土地管理部门依照法定的权限负责征用土地的审批管理和监督检查。
(四)适当下放土地征用的审批权限，提高土地征用审批管理的效率
现有的土地法律规定，征用基本农田的土地报国务院批准，这是必须的，符合我国土地基本国策的要求。但是，规定征用基本农田以外的耕地超过三十五公顷和其他土地超过七十公顷的报国务院批准，审批权过于上收。法律可以适当下放征用土地的审批权限，这样，既减轻了国务院审批工作的压力，又增强了地方政府的责任。按照依法、廉洁、高效的原则，简化土地征用的程序，提高土地审批管理的效率，为经济建设服务。
(五)实行“两公告、一登记”制度，进行“阳光”征地
认真执行征地公告、征地补偿安置方案公告及征地补偿登记“两公告、一登记”制度，严格征地补偿安置程序，维护农民合法权益。通过召开村民代表大会或听证会，将征地方案及补偿安置标准与被征地农户见面，实行阳光操作，保证被征地农民的知情权、参与权、监督权。按照规定应支付给农民的安置补偿费用，应全额发放给农民，严禁侵占、截留和挪用。集体经济组织必须将征地补偿费用的收取、支出、用途等向全体成员公布，接受农民群众的监督。
(六)采取多种形式解决征用土地的补偿问题，建立被征地农民的社会生活保障机制
法律要保护集体土地所有者的权益。土地资源是不可再生、不断增值的资源，是广大农民的最可靠的生活保障。要特别注意维护失地农民的利益，采取法定措施确保失地农民的生存和发展。适当提高对被征地农民的补偿标准，建立被征地农民基本生活保障资金，对不同地区、不同年龄段的失地农民给予相应的基本生活保障，变一次性补偿为长远性保障。被征地农民基本生活保障资金的来源，主要从土地征用补偿费用和土地有偿使用政府收益及其他可用资金中解决。以被征地农民不少于８０％的土地补偿费和全部的安置补助费设立个人专户，政府从土地出让金收益中提取不低于３０％的部分或其他可用资金，建立征地补偿安置调节资金。被征地农民基本生活保障个人专户不足部分，由政府从调节资金中出资补助。还可以从政府调节资金中安排一部分，专项用于被征地农民劳动技能培训，多渠道、多形式安排被征地农民就业。允许集体经济组织以土地入股、租赁的形式，参与国家交通等基础设施建设，以保证农民拥有的土地资源有长期的回报，分享土地的增值收益。
(七)改革国有土地使用权有偿使用方式，推行国有土地租赁制
法律规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度，以出让等方式实行国有土地的有偿使用。但是，法律对出让方式以外的形式未作出规定，使得国有土地有偿使用的方式过于单一，不利于土地使用制度改革的进一步深化。要使单一的出让方式，变为多种形式的有偿使用方式。法律应当规定国有土地有偿使用的形式，包括国有土地使用权出让、作价出资或者入股、国有土地租赁等。国有土地租赁制可以成为国有土地有偿使用的重要形式，与国有土地出让制并存。国有土地租赁是国家及地方人民政府土地管理部门（出租人）将国有土地出租给使用者（承租者）使用，由使用者（承租者）与出租者（出租人）签订一定期限的土地租赁合同，并支付租金的行为。土地租赁可分为短期租赁和长期租赁。短期租赁一般不超过５年，长期租赁不超过国有土地使用权出让的最高年限。企业法人的土地租赁期限，不超过其营业执照规定的经营期限。国有土地租赁是国家将土地收益由一次性收取改为逐年收取。这样，有利于减轻投资者取得土地使用权的一次性负担，调动投资者的积极性；有利于抑制地方政府为获取短期内最大土地收益，一味追求高地价，利用土地出让收益搞不切实际的形象工程、政绩工程，盲目扩大建设用地；有利于抑制政府过度、提前、一次性地使用未来的土地收益，建立持续、稳定的财政收入来源，促进经济的持续健康发展；有利于打击土地投机行为，稳定土地市场，减轻腐败现象。
(八)规范集体土地使用权的流转，盘活存量集体建设用地
法律应当允许集体土地使用权在三个方面进行流转，一是农用地向非农业建设用地的流转，这种流转往往采取征用的办法进行。二是农用地之间在不改变用地性质的前提下进行流转，这种流转表现为土地承包经营权的流转。三是农村集体非农业建设用地使用权之间的流转。前两种流转形式，法律已经作出规定，对第三种形式法律未作出规定。法律可以规定，依法取得的农村集体非农业建设用地使用权，可以以租赁、联营、作价入股等方式进行流转。这样，有利于加快推进集体非农建设用地使用制度的改革，盘活集体存量建设用地，减少对耕地的征用，促使集体土地使用权的合理流动，实现集体土地资产的充分显化，使农民从土地上可以得到永续收益，促进农村经济的发展。
(九)建立土地征用的仲裁机构，完善土地行政处罚规定，建立有效的监督机制。
法律应当明确，对征用土地过程中发生的争议，包括征地补偿安置标准、土地收益分配方面的纠纷，由仲裁机构或法院裁决。仲裁机构由政府有关职能部门组成，负责对征用土地过程中发生的争议问题进行仲裁。为了强化土地行政执法，法律可以赋予土地管理部门土地行政执法的有关权力。如，有对正在进行的违法占地新建的建筑物的强制拆除权；有对违法施工工具的查封权；有对存在银行帐号违法所得的冻结权；有对违法占地行为人的单处罚款权等一系列有效的监督机制。